三、中國(guó)控?zé)煹倪M(jìn)展

 

　　從專(zhuān)家學(xué)者到人大政協(xié)代表，從專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)到媒體，從非政府組織到政府各部門(mén)，尤其是衛(wèi)生部門(mén)、工商、廣電、財(cái)政和法律部門(mén)，都積極呼吁煙草控制。到2015年，中國(guó)終于可以說(shuō)，我們?cè)诼男小豆s》中有了一些驕人的成績(jī)。

　　1．經(jīng)過(guò)各方近10年的努力，一所一所無(wú)煙醫(yī)院、無(wú)煙學(xué)校的建設(shè)為后來(lái)的立法奠定了基礎(chǔ)；越來(lái)越多的人知道了二手煙煙霧的健康危害；一個(gè)城市、一個(gè)城市的立法推動(dòng)，目前已在18個(gè)城市中出臺(tái)了基本符合《公約》第8條精神的禁止在公共場(chǎng)所吸煙的法規(guī)；法規(guī)已經(jīng)覆蓋了1.4億人口，受益人群占全國(guó)人口的10%。2013年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳的"關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭在公共場(chǎng)所禁煙有關(guān)事項(xiàng)"的通知，也對(duì)引領(lǐng)社會(huì)控?zé)煿ぷ靼l(fā)揮了重要作用；特別是北京出臺(tái)的無(wú)煙法規(guī)中，所有"帶頂、帶蓋"的公共場(chǎng)所、工作場(chǎng)所和公共交通工具均100％禁煙。將進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)家層面的公共場(chǎng)所禁止吸煙法規(guī)的出臺(tái)。

　　2.2015年4月由人大批準(zhǔn)通過(guò)的《廣告法》，基本做到了全面禁止所有煙草廣告。這個(gè)政策條款的實(shí)現(xiàn)，是和煙草企業(yè)較量的一次勝利。糾正了煙草專(zhuān)賣(mài)局阻礙《廣告法》中對(duì)全面禁止煙草廣告的修訂，試圖為煙草廣告留下空間的企圖。最終在《廣告法》中實(shí)現(xiàn)了全面禁止所有煙草廣告。

　　3．經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的卷煙提稅順價(jià)政策方案要求，自2015年5月10日起對(duì)國(guó)產(chǎn)卷煙和進(jìn)口卷煙的批發(fā)價(jià)格、建議零售價(jià)格進(jìn)行調(diào)整，要求所有在銷(xiāo)國(guó)產(chǎn)卷煙和進(jìn)口卷煙批發(fā)價(jià)格均上調(diào)6%。據(jù)專(zhuān)家估計(jì)，此措施實(shí)施后，1年的煙草稅要增加1 300多億；與2009年的稅價(jià)分離、漲稅未加價(jià)的加稅政策不同，此次漲稅后，理論上每包煙的零售價(jià)會(huì)增長(zhǎng)7%~10%[13]。

 

　　四、中國(guó)控?zé)熋媾R的挑戰(zhàn)和對(duì)策

 

　　然而，中國(guó)政府作為締約國(guó)，與對(duì)《公約》的承諾，和全球控?zé)熯\(yùn)動(dòng)中各國(guó)的進(jìn)展，以及煙草對(duì)中國(guó)人民健康危害相比，中國(guó)的煙草控制運(yùn)動(dòng)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上形勢(shì)的要求。

　　煙草制品包裝上的健康警告對(duì)任何有效的煙草控制策略都極其重要。健康警告提高公眾對(duì)煙草使用所致嚴(yán)重健康風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，確保煙草制品包裝告訴人們裝在里面的致命產(chǎn)品的真相。然而，中國(guó)對(duì)卷煙危害的警示幾乎沒(méi)有什么進(jìn)展。《公約》11條明確要求各締約方在批準(zhǔn)公約3年內(nèi)，在所有煙草制品包裝上放置明確的大幅健康警示，并輪換使用。但由中國(guó)國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局負(fù)責(zé)這項(xiàng)規(guī)定的執(zhí)行，卻僅僅是幾條不變的語(yǔ)句：吸煙有害健康，戒煙有益健康，完全不符合《公約》的要求。2014年世界上已有73個(gè)國(guó)家的煙盒健康警示已經(jīng)達(dá)到《公約》要求[14]，2015年有77個(gè)國(guó)家使用了圖形警示[15]；在澳大利亞等國(guó)，已經(jīng)制定法律要求卷煙制品采用樸素包裝，即除了大面積的圖形健康警示外，禁止在煙盒上使用品牌顏色、標(biāo)志和其他標(biāo)記。但中國(guó)作為公約生效10年的締約國(guó)，本該在履約第3年就實(shí)現(xiàn)的條款，依然遙遙無(wú)期。負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作的煙草專(zhuān)賣(mài)局如何向人民交待呢？

　　其次，煙草雖已征稅，但目前的稅率依然很低，專(zhuān)家估計(jì)目前卷煙稅率為56%，且煙草價(jià)格并不足以抵消通貨膨脹的速度，實(shí)際上，卷煙的真正價(jià)格是降低的。2014年中國(guó)卷煙的真實(shí)價(jià)格較2008年下降了50%[16]。而菲律賓、波蘭、俄羅斯、泰國(guó)、土耳其、烏克蘭等國(guó)，通過(guò)調(diào)稅，卷煙的真正價(jià)格增加了，起到了控?zé)熜Ч＿@也是為什么聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)聯(lián)合呼吁中國(guó)通過(guò)煙草稅加大控?zé)熈Χ纫酝炀葦?shù)百萬(wàn)人生命[17]。

　　各國(guó)利用煙草所得稅收，主要用以民眾的健康、醫(yī)療等支出，但據(jù)專(zhuān)家介紹，"中國(guó)目前還沒(méi)有，只是簡(jiǎn)單的說(shuō)統(tǒng)收統(tǒng)管" [18]。這也是中國(guó)民眾對(duì)中國(guó)煙草征稅并不十分支持的原因之一。

　　最重要的控?zé)煷胧┲皇菐椭鼰熣呓錈煛？上У氖牵袊?guó)戒煙的比例落在很多國(guó)家的后面。全球成人煙草調(diào)查顯示，14個(gè)發(fā)展中國(guó)家中，中國(guó)排名倒數(shù)第2[19]。2010到2015年，戒煙成功的比例從13.7％增加到14.4%，僅僅增加了0.7%[20]。雖然有越來(lái)越多的吸煙者嘗試戒煙，但并沒(méi)有得到有效指導(dǎo)，加上大環(huán)境的支持力度不夠，戒煙后復(fù)吸的比例明顯高于戒煙成功比例，達(dá)到30％以上。20多年前，醫(yī)學(xué)專(zhuān)家就倡導(dǎo)戒煙門(mén)診，在過(guò)去的20多年中，戒煙技術(shù)、藥物的研制是成功的，為什么戒煙仍然不能成功呢？按照《公約》執(zhí)行指南，戒煙最關(guān)鍵的幾個(gè)要點(diǎn)在中國(guó)都沒(méi)有保障：（1）缺乏充足的戒煙服務(wù)的提供者。中國(guó)有3億多吸煙者，只有把戒煙服務(wù)納入基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的范疇，才能使眾多吸煙者獲得戒煙服務(wù)。但目前戒煙門(mén)診只建立在三級(jí)醫(yī)院，能夠得到戒煙服務(wù)的比例自然會(huì)很低；（2）缺乏有效的戒煙服務(wù)，包括必要藥物的可及性。一般醫(yī)生沒(méi)有相關(guān)的藥物，無(wú)法提供合格的戒煙服務(wù)；（3）缺乏戒煙服務(wù)的基礎(chǔ)保證，除了浙江等少數(shù)省份外，多數(shù)省份目前戒煙服務(wù)并未明確納入社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)和基本公共衛(wèi)生服務(wù)的項(xiàng)目，服務(wù)費(fèi)用也未納入醫(yī)保，或通過(guò)激勵(lì)措施對(duì)戒煙服務(wù)提供一定的補(bǔ)貼，戒煙服務(wù)很難惠及多數(shù)吸煙者。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，如果依然有3億以上的吸煙者，慢性病管理就很難收到效果，醫(yī)療費(fèi)用也難以控制。健康問(wèn)題導(dǎo)致看病難、看病貴時(shí)，往往會(huì)成為一項(xiàng)政治問(wèn)題。在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心把戒煙作為一項(xiàng)基本衛(wèi)生服務(wù)或一項(xiàng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)時(shí)，是推進(jìn)慢性病控制，提高健康覆蓋的一項(xiàng)基本措施，將會(huì)顯著減少健康的不公平。

　　煙草控制是全球健康促進(jìn)的一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)基本策略。中國(guó)作為框架公約的履約國(guó)，前面還有很長(zhǎng)的路要走。出臺(tái)國(guó)家一級(jí)的室內(nèi)公共場(chǎng)所和工作場(chǎng)所禁止吸煙的法規(guī)，有效執(zhí)行2015年9月1日生效的《廣告法》，全面禁止所有煙草廣告，煙草繼續(xù)加稅、煙草稅收用于健康醫(yī)療，戒煙服務(wù)納入基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，停止對(duì)低焦油卷煙是低危害卷煙的誤導(dǎo)性宣傳，針對(duì)延誤甚至阻礙圖形健康警示上煙盒的控?zé)煷胧⒄`導(dǎo)公眾等問(wèn)題問(wèn)責(zé)國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局，這些是未來(lái)中國(guó)需要進(jìn)一步推動(dòng)實(shí)施的控?zé)熽P(guān)鍵策略。但我們都意識(shí)到，這些控?zé)煷胧┑挠行?zhí)行，既在控?zé)煵呗灾畠?nèi)，更在控?zé)煵呗灾猓横t(yī)改的內(nèi)容，煙草企業(yè)利益集團(tuán)不要干預(yù)公共政策，這都取決于中國(guó)社會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，法制的健全，公民社會(huì)對(duì)控?zé)煹拿裰鲄⑴c，控?zé)熑沃氐肋h(yuǎn)。　

 

　　參考文獻(xiàn)

 

　　[1]US Department of Health, Education and Welfare. Smoking and health: Report of the advisory committee to the surgeon general of the public health service[M]. Washington DC: US Government Printing Office, 1964.

　　[2]US Department of Health and Human Services, Centers for Disease Control and Prevention, National Center for Chronic Disease Prevention and Health Promotion, eds. How tobacco smoke causes disease: The biology and behavioral basis for smoking-attributable disease: A report of the surgeon general[M]. Atlanta, GA: CreateSpace Independent Publishing Platform, 2010.

　　[3]世界衛(wèi)生組織. 2008年世界衛(wèi)生組織全球煙草流行報(bào)告: MPOWER系列政策[M]．日內(nèi)瓦：世界衛(wèi)生組織, 2008.World Health Organization. 2008 global tobacco survey: MPOWER policy[M]. Geneva: World Health Organization, 2008.

　　[4]中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)局．國(guó)家卷煙制品年產(chǎn)量[EB/OL]. [2016-01-06]. http://data.stats.gov.cn/adv.htm?m=advquery&cn=C01.National Bureau of Statistics of China. State cigarette products output[EB/OL]. [2016-01-06]. http://data.stats.gov.cn/adv.htm?m=advquery&cn=C01.

　　[5]WengXZ, HongZG, ChenDY，et al. Smoking prevalence in Chinese aged 15 and above. Chin Med J (Engl), 1987, 100(11):886-892.

　　[6]YangG, FanL, TanJ, et al. Smoking in China: findings of the 1996 National Prevalence Survey. JAMA, 1999, 282(13):1247-1253.

　　[7]LiuBQ, PetoR, ChenZM, et al. Emerging tobacco hazards in China: 1. Retrospective proportional mortality study of one million deaths. BMJ, 1998, 317(7170):1411-1422.

　　[8]NiuSR, YangGH, ChenZM, et al. Emerging tobacco hazards in China: 2. Early mortality results from a prospective study. BMJ, 1998, 317(7170):1423-1424.

　　[9]周瑞增，程永照. WHO《煙草控制框架公約》對(duì)案及對(duì)中國(guó)煙草影響對(duì)策研究[M]．北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué), 2016.ZhouRZ, ChengYZ. Influence of the case and the countermeasures on China Tobacco by WHO " Framework Convention on Tobacco Control"[M]. Beijing: Economic Science, 2016.

　　[10]新探健康發(fā)展研究中心．誰(shuí)在營(yíng)銷(xiāo)死亡[EB/OL]. (2013-05) [2016-01-06]. http://www.tcrc.org.cn/UploadFiles/2013-05/editor/2013052008252522046.pdf.Think Tank Research Center for Health Development. Who is saling death? [EB/OL]. (2013-05) [2016-01-06]. http://www.tcrc.org.cn/UploadFiles/2013-05/editor/2013052008252522046.pdf.

　　[11]EriksenM, MackayJ, RossH. The tobacco atlas. 4th ed. Atlanta, GA: American Cancer Society, 2012.

　　[12]楊功煥，胡鞍鋼．控?zé)熍c中國(guó)未來(lái)：中外專(zhuān)家中國(guó)煙草使用與煙草控制聯(lián)合評(píng)估報(bào)告[M]．北京：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社, 2011.YangGH, HuAG. Tobacco control and China's future: Chinese and foreign experts joint assessment of tobacco use and tobacco control[M]. Beijing: Economic Daily, 2011.

　　[13]高勝科．中國(guó)卷煙提價(jià)后仍全球最便宜稅價(jià)聯(lián)動(dòng)或常態(tài)化[EB/OL]. (2015-05-25) [2016-01-06]. http://www.chinacdc.cn/mtbd_8067/201505/t20150526_115156.htm.GaoSK. The price of cigarette is still the cheapest around the world after China increases the price[EB/OL]. (2015-05-25)[2016-01-06]. http://www.chinacdc.cn/mtbd_8067/201505/t20150526_115156.htm.

　　[14]World Health Organization. 2014 global progress report on implementation of the WHO framework convention on tobacco control[M]. Geneva: World Health Organization, 2014.

　　[15]加拿大癌癥協(xié)會(huì)．卷煙包裝健康警語(yǔ)國(guó)際現(xiàn)狀報(bào)告第4版[EB/OL]. (2014-09)[2016-01-06]. http://global.tobaccofreekids.org/files/pdfs/zh/WL_status_report_zh.pdf.Canadian Cancer Society. Cigarette package health warnings-international status report 4th edition. [EB/OL]. (2014-09) [2016-01-06]. http://global.tobaccofreekids.org/files/pdfs/zh/WL_status_report_zh.pdf.

　　[16]World Health Organization. WHO report on the global tobacco epidemic, 2015: raising taxeson tobacco[M]. Geneva: World Health Organization, 2015: 38.

　　[17]聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)聯(lián)合呼吁中國(guó)通過(guò)煙草稅加大控?zé)熈Χ韧炀葦?shù)百萬(wàn)人生命[EB/OL]. [2016-01-06]. http://www.un.org/chinese/News/story.asp?NewsID=25374.The United Nations agency appeal by China to increase tobacco taxes on tobacco control efforts to save millions lives[EB/OL]. [2016-01-06]. http://www.un.org/chinese/News/story.asp?NewsID=25374.

　　[18]馬曉華.煙草加稅提價(jià)控?zé)熌芊裨龠M(jìn)一步？[EB/OL]. (2015-05-18) [2016-01-06]. http://cjb.newssc.org/html/2015-05/18/content_2202044.htm.MaXH. Tobacco tax increase to raise prices for the further tabacco control[EB/OL]. (2015-05-18) [2016-01-06]. http://cjb.newssc.org/html/2015-05/18/content_2202044.htm.

　　[19]中國(guó)疾病預(yù)防控制中心. 2010全球成人煙草調(diào)查——中國(guó)報(bào)告[M]．北京：中國(guó)三峽出版社, 2011.Chinese Center for Disease Control and Prevention. Tobacco survey in adults in the world, 2010, China report[M]. Beijing: China Three Gorge Publishing House, Press, 2011.

　［20]中國(guó)疾病預(yù)防控制中心. 2015中國(guó)成人煙草調(diào)查報(bào)告[M]．北京：中國(guó)三峽出版社, 2015.Chinese Center for Disease Control and Prevention. 2015 adult tobacco survey in China[M]. Beijing: China Three Gorge Publishing House，2015.

1