積極應對人口老齡化，讓養老服務更加可感可及，重點在基層。

《中國人口普查年鑒-2020》顯示，全國60歲及以上人口總量約為2.64億，在總人口中的占比為18.73%。其中，城市老年人口總數約為8938萬、老齡化率為15.54%；鎮、鄉村的老年人口規模分別約為5328萬、1.2億，老齡化率分別為16.40%、23.81%。

“十五五”時期，老年人口數量將持續增長，老齡化程度加深，高齡、獨居、失能等群體規模擴大，這對于統籌謀劃、整體布局、系統發力，強化縣域養老服務資源統籌，引導優質服務向基層下沉，提升城鄉養老服務均等化和可及性提出更高要求。

對此，2024年底印發的《中共中央 國務院關于深化養老服務改革發展的意見》提出加快健全覆蓋城鄉的三級養老服務網絡。“十五五”規劃綱要提出2029年養老服務網絡基本建成、2035年養老服務網絡更加健全的明確目標。

2024-2025年，我國每年投入2.96億元財政資金，支持59個地區開展縣域養老服務體系創新試點。今年，民政部聯合財政部支持40個地區開展縣域養老服務提升計劃項目工作。

近日，民政部出臺《城鄉三級養老服務網絡建設管理指引》（以下簡稱《指引》），對縣級綜合養老服務管理平臺、鄉鎮（街道）區域養老服務中心、村（社區）養老服務設施站點三個層級的設置方式、功能定位、運行機制等予以明確。“這是推動縣域養老服務體系從制度建構向系統落地的重要安排，將加速推動養老服務資源統籌整合布局、分層優化配置。”中國人民大學人口與健康學院院長杜鵬接受《瞭望》新聞周刊記者采訪時說。

受訪專家表示，加快構建統籌協調、供需適配、運轉高效、覆蓋城鄉、持續發展的城鄉三級養老服務網絡，需突出縣級“統”的功能強協調、強化鎮街“鏈”的能力優供給、發揮村居“近”的優勢廣觸達，推動功能互補的三級養老服務站點攥指成拳、協同協作，兜住兜好基層養老基本盤。

在山東省臨沂市郯城縣仁康養老服務中心，工作人員為老人送上蛋糕（2026 年 5 月 10 日攝） 新華社發（張春雷攝）

2025年10月，寧夏回族自治區石嘴山市平羅縣養老服務綜合管理平臺啟動運營。該平臺設在縣中心敬老院養護樓內，集養老護理示范、服務調度、質量監管、人才培養和養老文化傳播等功能于一身。

平羅縣民政局有關負責人介紹，當地引入第三方機構負責平臺運營管理，打造“信息歸集-一鍵呼入-智能派單-線上監管-補貼核算-安全預警”服務閉環，可根據老年人需求就近匹配養老資源，提高響應效率、監督服務質量，定期面向全縣養老服務機構工作人員開展技能培訓，努力提升基層養老護理服務專業化、規范化水平。

加快健全覆蓋城鄉的三級養老服務網絡，縣級層面的工作重點是建設綜合養老服務管理平臺，在承擔兜底保障職能的基礎上，拓展和強化服務示范、行業指導、應急救援、資源協調、數據歸集等功能，發揮養老服務資源縣域統籌協調作用。

“在三級養老服務網絡中，縣級是‘大腦’和‘中樞’。”中國老齡科學研究中心老齡健康政策研究室主任伍小蘭認為，從已有實踐來看，做實縣級綜合養老服務管理平臺功能的關鍵在于“統”。

統資源。“整合縣級兜底保障型養老機構、養老服務信息系統、養老服務指導中心等各類資源，在縣（市、區、旗）設置綜合養老服務管理平臺，有助于提高縣域養老服務供給的系統性。”伍小蘭說。例如，湖北推動1000余家居家社區養老服務機構，入駐各區縣綜合養老服務管理平臺。以此為基礎，武漢市江漢區鏈接企業的養老安全守護系統，為獨居、空巢等特殊困難老年人提供“24小時在線守護服務”。

統數據。數據歸集是需求科學研判、供需精準匹配的前提。依托縣級綜合養老服務管理平臺歸集老年人的經濟情況、能力狀況等相關數據，有助于實現服務精準送達。在平羅縣，當地著力打通各部門涉老數據，助力精準鎖定服務對象，結合基層網格員常態化入戶走訪，實現政策精準找人、服務直達家門。

統標準。縣級綜合養老服務管理平臺充分發揮服務示范、行業指導等功能，有助于提高縣域養老服務標準化、專業化、規范化、智能化水平。例如，在北京市東城區養老服務指導中心院內，銀杏舍養老服務中心作為托養服務功能區，在認知障礙照護、營養配餐、護理員隊伍建設等方面為全區小型養老機構高品質發展作出示范。

從目前實踐來看，縣級做好“統”的文章，仍需下大力氣。

民政部的統計數據顯示，截至2025年末，我國縣級公辦養老機構4730個‌。對照到2029年和2035年的目標，實現縣級綜合養老服務平臺全覆蓋，進而做實縣級統籌協調、指導示范、資源整合功能，還有一定距離。

業內人士表示，縣級綜合養老服務管理平臺是三級網絡運轉的基石，應謹防重硬件建設、輕功能整合和資源配套。對此，《指引》明確支持以縣級綜合養老服務管理平臺為樞紐，推動縣域內養老服務機構“養聯體”建設，貫通居家、機構、社區服務形態，實現醫養康養相結合。

受訪專家進一步建議，發揮好老齡委作用，將民政、衛健、醫保等涉老部門的資源整合納入統一調度框架。“以失能照護、探訪關愛、應急響應等剛需場景為切入點，逐步強化治理協同，實現‘一個口子進、一個口子出’。”伍小蘭說。

另有基層涉老服務干部建議，依托縣級綜合養老服務管理平臺，統籌高齡津貼、養老服務補貼、護理補貼等涉老資金，以及縣域養老服務提升、居家和社區基本養老服務提升等民生項目，進一步增強資金投放和資源配置的精準性。

在江蘇省連云港市連云區社會福利中心，護理人員為老人剪指甲（2026 年 8 月 11 日攝） 新華社發（王春攝）

在江蘇徐州，農村60歲以上人口占比達28.7%。過去，部分鄉鎮養老服務設施“小散弱”，服務效能偏低。近年來，當地綜合考慮行政區劃、人口老齡化水平、服務需求密度和覆蓋半徑等因素，推動108家鄉鎮敬老院整合成41所區域養老服務中心，單院可輻射周邊2～3個鎮。例如，新沂市將20所老舊敬老院升級為7所公園式、庭院式服務中心，床位使用率從不足40%提高到75%以上。

徐州的探索，是多地提速建設三級養老服務網絡的“中間層”重要載體——鄉鎮（街道）區域養老服務中心的縮影。

按照制度設計，鄉鎮（街道）區域養老服務中心，依托條件較好的特困人員供養服務機構、優質民辦養老機構等設置，發揮專業照護、服務轉介、資源鏈接等作用，促進上下聯動，推動供需銜接。

“向上承接縣級資源與標準，向下統籌村社落地服務，橫向對接轄區各類資源，鄉鎮（街道）區域養老服務中心是承上啟下的‘橋梁’和‘主干’。‘橋梁’承重，則基層養老服務提質可期；‘主干’通暢，則資源要素流動高效。”杜鵬認為，各地應支持鄉鎮創新運行機制，將專業資源轉化為可及服務，以穩定供給回應多元需求。

其一，通過公建民營、公辦民營等方式引入社會力量承接鄉鎮（街道）區域養老服務中心功能，延展專業賦能鏈條。

“在這方面，以重慶為代表的‘建中心帶站點進家庭’的地方探索，已上升為全國性的部署要求。”中國人民大學人口與健康學院老年學研究所副教授張航空說。

“建中心”即依托養老服務企業建設運營區域養老服務中心，提供長期照護、日間照料、醫療護理、康復訓練、安寧療護等服務；“帶站點”“進家庭”即以中心為樞紐輻射周邊社區養老服務站，并將專業服務向老年家庭延伸。重慶市民政局養老服務處處長周萬利告訴記者，目前該市街道社區養老服務設施社會化運營率超過90%，有力推動了居家社區機構協調貫通發展。

其二，有條件的地區可探索對鄉鎮（街道）特困人員供養服務機構實行縣級民政部門直管，提升服務管理質效。

2024年，江西省宜春市奉新縣對全縣12家公辦敬老院實行財務“縣級直管”，2025年又在縣民政局成立財務核算中心，統一敬老院財務核算和監督，結束了過去靠院長“一支筆”審批的模式。

據統計，截至2025年末，我國已有5776個敬老院實行“鄉院縣管”改革。“已有實踐表明，有條件的地方將鄉鎮（街道）區域養老服務中心的資產所有權和運營管理權統一上收至縣級民政部門，按照集中管理、分賬核算的原則，對人、財、物等集中管理，有助于實現全縣養老資源優化配置、高效利用、規范運行。”杜鵬說。

此外，還可探索“兩院一體”“兩院共建”，通過衛生院托管或毗鄰共建實現醫養貫通，做大服務協同的“朋友圈”。例如，徐州市沛縣敬安鎮中心衛生院托管運營鎮敬老院，成立靜安護理院，床位從150張增至220張，入住率保持在90%以上。護理院在滿足特困失能人員100%集中照護的基礎上，向社會開放普惠性養老床位，全面拓展日間照料、助餐助浴、居家上門等綜合功能。

“宜公則公、宜民則民，因地制宜提升鄉鎮（街道）區域養老服務中心功能，發揮輻射帶動作用。”伍小蘭說。

福建南平地處福建北部山區，農村地域廣闊，有1636個行政村、8334個自然村，36.16萬老年人口中獨居、留守老人有近6萬人。當地探索盤活閑置資源，打造集中安養、集成服務的“幸福里”社區，由鄉屬鄉村振興公司等國有平臺負責運營，布設生活照料、文體活動、幸福工坊、幸福菜園等功能空間，并引入探訪關愛、健康服務、樂齡學堂等服務內容，讓村里的老人們養老“不離鄉土、不離鄉鄰、不離鄉音、不離鄉愁”。

在三級養老服務網絡中，村（社區）養老服務設施站點的定位是連接家庭與社會服務，及時收集和轉介服務需求，宣傳普及養老服務政策資訊，就近就便提供居家上門或社區養老服務。

據統計，截至2025年末，全國共有社區養老服務機構和設施35.61萬個。盡管建設成效顯著，但與日益增長的基層養老服務需求相比仍存差距。

“村社養老服務站點，是三級網絡的‘終端’和‘觸手’。”張航空說，應在補齊數量短板的基礎上，推動站點提高功能完善度、設施利用率和運營可持續性，既“建得起來”也“活得起來”。

“活”在探明需求。充分發揮設施站點鏈接家庭與社會服務的作用，以高齡、獨居、失能等特殊困難老人為重點服務對象，依托網格員常態化走訪、逐戶摸排收集助餐、康復、心理慰藉等需求，就近就便提供居家上門或社區養老服務，對站點無法提供的服務及時向其他專業機構轉介，或通過鄉鎮（街道）區域養老服務中心轉介。

“活”在多方參與。在湖北省宜昌市興山縣，當地90個村均成立老年協會，劃分814個互助養老片區并推選中心戶，選聘3100余名互助員，為老年人提供結對服務。老人“一鍵求助”，縣級養老服務綜合管理平臺根據位置就近派單，互助員15分鐘內上門，“早看炊煙晚看燈，勤理頭發多聊天，月洗床單季換衣，常問病痛急送診”成為現實。

“活”在運營創新。在老年人占比達30%的寧夏吳忠市利通區上橋鎮中華村，長者食堂對全年齡段居民開放，同步對外承接團餐、宴席等，老年人就餐享受一葷兩素一湯一飯10元的公益價。針對一些地方實踐中出現的設施閑置、重建設輕運營問題，伍小蘭建議，以“服務老年、全齡友好、普惠優享”為原則，允許站點在保障基本養老服務的前提下，面向社會開展多樣化增值服務，推動服務從“老年專屬”向“全齡友好”轉型，通過價格差異體現對老年人的優惠。

“活”在提高支付能力。農村老年人購買力相對較弱，這是專業化服務難以扎根的原因之一。南平以“幸福里”社區為載體，探索普惠支持型養老新路徑，由各縣（市、區）承擔森林資源流轉的“森林生態銀行”和承擔耕地資源流轉的鄉村振興公司等國有平臺，負責流轉、托管老人家中閑置的山、林、田等資源資產，將入股分紅或租金定期支付給老年人，提高他們的養老服務支付保障水平。

“建設好功能健全的村社養老服務設施站點，讓‘人找服務’有門路、‘服務找人’更精準，有助于及時回應、切實滿足廣大老年人的養老服務需求。”杜鵬說。

盛夏時節，位于重慶市九龍坡區的美茵運動公園里，剛打完乒乓球的老人們商量著到“中心”休息一會兒。他們所指的，是幾步之外的石橋鋪街道張坪社區養老服務中心。該中心依托重慶宏善實業集團有限公司建設運營的養老機構設置，輻射周邊11個社區養老服務站，服務惠及數千家庭的上萬名老人。

“60歲以上老人可隨時進入”。張坪社區養老服務中心門口，這幾個字格外醒目。活動室里，老人們圍坐聊天下棋、做手工、看短劇；康復區內，工作人員正指導老人們復健健身；廚房里，工作人員忙著備菜。“我們可以住這里，也可以在家住，白天來這兒耍，我覺得特別好。”90歲的陳世蓉說。

老人的話，反映出百姓對就近就便得享優質養老服務的期待。受訪專家認為，下一步，加快健全城鄉三級養老服務網絡，需把握以下關鍵點。

科學規劃，合理布局三級站點。專家建議，以能力等級評估和家庭經濟狀況等為基礎，繪制縣域養老“需求地圖”，并據此精準布局設施，按人口分布、服務半徑、實際需求規劃三級網絡節點，實現動態調整。鼓勵建設“一老一小”服務綜合體，注重與黨群服務中心以及老年教育、衛生健康、文化、體育等陣地設施聯建共用，實現資源共享、功能復合。

強化管理，做實三級聯動機制。“建成三級站點，并不意味著服務網絡自然形成。”杜鵬認為，下一步，應重點強化三級站點規范化建設，借助統計分析掌握資源配置和聯動運行狀況，以監督評價及時糾正功能虛化、銜接不暢等問題。

部門協同，提高資源使用效率。“可針對存量設施改造中常見的規劃調整、消防驗收、產權辦理等問題，健全跨部門協同聯合審批機制，推動閑置資產優先用于養老服務。”伍小蘭說，此外，還需優化能力評估互認與床位轉介機制，實現養老床位、醫療床位、家庭養老床位、家庭病床等各類床位的服務銜接。

鼓勵參與，激發多元主體活力。公辦、民辦養老服務機構和企業、社會組織、服務運營商等養老服務提供主體運行規律不同。著眼未來，應以暢通服務對象轉介、共享人才隊伍、統一風險管控、規范資金結算等機制，護航多元主體協同發力，努力發揮“乘數效應”。

“基層養老服務加速‘織網’，重在協同聯動、責任共擔，推動養老服務擴容提質、持續發展，為老年人安享幸福晚年創造更好條件。”杜鵬說。